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刘尚希:财政改革简政放权同时上收部分支出责任


财政改革因其牵涉甚广,且历来作为全面改革的突破口,在十八届三中全会的当口,被外界给予很高期望。但对于财政改革,各方利益诉求点不同,也使得相关问题争论很大。

在中央明确指出三中全会将讨论全面改革的议题,财政改革能扮演什么角色?政府层级,究竟应该是三级,还是五级政府?历时19年的分税制,运行过程中产生了诸多问题,未来改革该怎么调整?地方政府与中央政府的关系是什么样的?反复强调的地方主体税体系建设,应该遵循什么原则?就此,《21世纪经济报道》记者采访了财政部财政科学研究所副所长刘尚希。

营造更公平的环境

《21世纪》:财政改革在接下来全面改革中,处于一个什么地位?

刘尚希:现在社会各界对于财政改革充满期待,希望能发挥财政改革牵一发而动全身的改革杠杆效益,推动全方位的改革。财政不只是收钱、花钱那么简单,它是国家治理的重心。

党的十八大报告提出,到2020年实现国民生产总值和城乡居民收入翻番,全面建成小康社会,建设经济、政治、社会、文化和生态文明。全面建成小康社会的目标,可以简化处理好政府、市场和社会三者的关系;财政改革应该放在这个框架下来定位。

一是政府和市场的关系。市场在资源配置中起基础性作用,政府只干市场不能发挥作用的公共领域,从宏观上引导资源配置。财政改革重在为市场创造一个更好的体制环境,发挥财政的激励与约束作用。

二是政府与社会的关系。政府原来包揽了太多社会事业,如教育、科研、医疗服务、文化、慈善等,力有所不及,资源分配也存在诸多不公平。财政改革一方面要调整支出结构,增加社会性支出,提供更多更优质的公共服务;另一方面要处理好财政与事业单位、民间社会组织之间的关系,发挥民间的力量,可以购买公共服务。

三是市场与社会的关系。我国市场领域产生的许多“不讲良心”的事情,除了监管缺失,跟社会发育严重滞后密切相关。用社会理性去约束经济理性,避免一切向钱看所导致的人性扭曲和社会畸形。促进社会的发育,也离不开财政的支持。

《21世纪》:对于调整政府、市场和社会三者的关系,财政改革具体能做些什么?

刘尚希:财政改革应该营造一个更公平的环境。如完善税制,保证税收中性,要均衡税负,不要产生过多扭曲。现在进行的营改增,就是中性化的税制改革,能减少重复征税,促进产业分工。再如政府采购市场,应该平等开放,让各类企业都能平等地参与进来。

应该推进公共产权改革,让各个市场主体,以公平的价格使用公共资源,并获得相应的收益。公共产权包括土地、矿产资源、景区、海滩、河流等公共自然资源,还包括科研、文化、教育、医疗等社会领域传统事业单位,再者还有国有企业。

在公共产权改革基础上,应明确公共产权和私人产权的平等地位,消除行政垄断。划分中央与地方在国有产权管理中的责任义务以及收益;国有产权的收益,应通过公共预算,实现全民共享。

国有资产管理方面,应明确国企定位,除了一些特殊领域,其他应放开市场准入。如军工、航天等涉及国家安全的领域,宜采用国有组织形式,但不能大包大揽,可通过政府购买产品、技术和服务的方式,将相关环节剥离给其他市场主体。再如电网、铁路等自然垄断,或者石化这样的战略性资源,国家应保持一定控制力,其他可开放让民间资本进入。

政府应该与市场划清界限。如在产业扶持政策上,要给市场明确的预期,政策终有退出的时候;产业的发展应该更多靠企业自身发展,交给市场,而不能过度依赖财政扶持。

对于社会公共服务提供方面,政府可以向社会放权,更多交给民间力量来完成;对于医院、学校、科研院所,既可以是营利性组织,也可以是公益性组织,财政政策需从中找到平衡点;鼓励诸如准盈利组织、准公益性组织等多种组织形态的发育。

不同于联邦制的分税制

《21世纪》:分税制是目前各级政府间的基本财政框架。什么是分税制,分税制反映了各级政府间一种什么关系?

刘尚希:目前国内对于分税制的认识有诸多误区。很多都习惯照搬联邦制国家的分税制安排,并希望通过削减政府层级,来迎合联邦制国家分税制的安排。殊不知,我国作为单一制国家,国家治理结构跟联邦制国家完全不同。1994年分税制从诞生之初,就跟联邦制国家分税制存在本质上的区别。

1994年我国实行分税制改革,明确了中央与地方的财政关系。在我国的话语体系中,“地方”是指中央以下政府的总称。尽管地方政府内部有多个层级,但相对于“中央”而言,地方是指一个整体,按照现行法律规定,包含省、市、县、乡(镇)四级政府,而不是单指其中的某一级政府。

分税制,为国家层面的财政框架,是与我国国家治理架构相适应的。从我国的国家治理结构来观察,实际上只有两个层次:中央与地方。地方是一个整体,省级、地市级、区县级、乡镇级之间的权限划分在不同地方可以不同,这属于“地方治理”的范畴。地方立法权归地方的最高政府——省级政府,省以下政府不能分享。

联邦制国家的治理结构,跟我国完全不同。在美国,联邦和州不是上下级关系,而是平等的主体契约关系。我国是单一制国家,中央政府的权力不是来自于地方政府,相反,地方政府的权力倒是来自于中央政府,地方政府是在中央政府赋予的权限范围之内活动的。

所谓分税制,也是指中央与地方之间;至于地方内部各层级之间是否实行分税制,由地方政府自主决定,不一定要照搬国家层面的分税制。

《21世纪》:国外成熟的分税制国家,基本是三级政府。有专家建议,缩减政府层级,来实现规范的分税制。我们能做到联邦制国家那样清楚划分各级政府的事权吗?

刘尚希:我国事权划分,是按照事权要素划分,分为事权的决策权、执行权和支出责任。除了国防、外交完全属于中央政府,其他领域的事权,基本由中央和地方共享:中央更多掌握决策权,地方更多掌握执行权和支出责任。

中央决策地方出钱,或中央政府出一部分,地方政府也出一部分,就是常说的“上面点菜,下面买单”。这促成了我国这种单一制国家的独特治理架构:我国的中央政府是世界上最小的中央政府,中央公务员占全国的比重大概是5%-6%,地方公务员占大头;在财政支出中,中央的比重只有15%,地方的比重占到85%。

和西方国家相比,我国的中央政府是个“小政府”。中央政府只有决策能力,使得中央政府仅在国防和外交领域具有执行能力,其他领域都需要严重依赖地方政府,需要通过发文件和开会来传达决策。

因此我们的事权划分方式,完全不同于联邦制国家。因此,地方政府由几个层级组成,四级、三级或者二级都是一个次要的问题。这仅仅是地方治理的内容,各地可因地制宜。

简政放权+上收支出责任

《21世纪》:目前分税制运行主要存在什么问题?该如何改进?

刘尚希:明白国家治理与地方治理的区别后,相对应的,分税制目前运行的问题主要包括两个方面:一是中央与地方的关系需要调整;二是地方内部的关系也需要调整。

首先,中央与地方的关系。市面上有流行的说法叫做“事权层层下移,财权层层上移”,能表明现在财政体制运行的矛盾——支出责任更多由基层政府承担;但也有不准确的地方。如果笼统地说“事权”,而不考虑“事权”的构件——因为事权一直都是由中央和地方共享,中央更多行使决策权,地方更多行使事权的执行权和支出责任——所以,不能笼统地说“事权下移”。

按照1994年分税制改革的设想,中央政府收入比重60%,支出比重40%;地方收入比重40%,支出比重60%,这样中央政府能去平衡地区差距。目前的趋势是,中央财政占比越来越低,2012年降到了48%。面对这种趋势,即使不进行“营改增”,中央与地方的财权划分也需要调整。

同时,地方财政支出占比达到85%,监管成本高,导致资金损失浪费较大。这使得财政绩效很难提高。

为此,需要做双向的调整。一方面,要将部分事权的决策权下放给地方,所谓“简政放权”,因为地方更了解实际情况,能做出更有效率的决策。另一方面,则需要将部分事权的执行权上移到中央,扩充中央政府的规模,这可能牵涉到部分事项的“垂直管理”,当然部分事项可能仍要委托地方代办。

有很强外溢性的事项,其执行权和支出责任应该上移到中央,比如大江大河的治理、边防;再如涉及到全国人口流动,其基本养老等。

再者,就是地方内部的财政关系也要调整。1994年分税制,本来是处理中央与地方的关系,但地方内部也多照搬分税制的模式,将剩下的税种在各级政府间进行配置,过度强调“层级财政”,而忽略了辖区责任。

层级财政的一个结果是,分级吃饭,各管各的,省级主要管省本级财力均衡,而不重视辖区内的财力均衡。市一级也是如此。地方政府内部,上级政府权力大,就将税权更多地掌握在自己手里,而将支出责任下移给基层政府。2005年前,基层财政困难,半数乡镇发不出工资,就是这个原因造成的。

后来,中央政府通过系列措施,省级政府若给市县政府以转移支付,能获得财政奖励,通过这种“胡萝卜加大棒”的做法,才使得基层政府的财力得到基本保障。但这也是治标的办法,治本的办法是要强调地方各级政府的“辖区责任”。即各级政府除了保证本级财力的均衡,还需要照顾到辖区内纵向和横向的财力均衡。

加强辖区责任意识,才能使一些不适合发展的地方被解放出来。一些主体功能区,本来应该承担生态责任,但在分级吃饭财政的逼迫下,不适合发展工业,也被迫发展工业,造成生态环境的破坏。

我国目前是五级政府,中央不可能管到县、乡级别的事务,只有强化地方政府的财政辖区意识,才能使真正实现地方各级政府财力与事权相匹配。如当前反映县级财政支出中,教育占很大比重,负担很重,未来可将部分支出责任上移到市级甚至省级,来保证各级政府财力的均衡。

地方税配置应以“消费”为税基

《21世纪》:当下营改增,使得地方丧失主体税种。不少省份在呼吁中央将更多财力或者财权下移给地方,您怎么看?

刘尚希:从当前中央与地方的财力配比上,中央财政占比已经不到一半,给地方进一步扩大财力不现实。世界范围内,中央财政占大头是很普遍的。另外,现在很多小税种本来就是归属地方的,从数量上看,也不存在给地方扩大财权的问题。

关于地方主体税种建设,关键在于完善地方税制,先要明确地方税制以什么为税基,再来决定哪些税种给地方。地方税由共享税和独享税构成。对于地方独享税的构建,我觉得应该放到“消费”上,不能放到“生产”上,打造以“消费”为税基的地方独享税种。

如果地方税收主要来自于“生产”环节,则地方的努力则会指向生产,热衷于搞各种大型工业项目。这既不利于节能减排和环境改善,与生态文明建设相悖。转移到“消费”上,有利于扩大消费、内需,对城镇化也能起到促进作用,因为人多的地方,消费多,税收自然也多。诸如动产消费、不动产消费、服务消费、文化消费、健康消费等等,都可以成为地方税基。

再者是具体税种。消费税,可考虑大部分留给地方。消费税进一步扩大征税范围是既定的方向,对于一些高档消费品,如游艇、私人飞机等消费税可留给地方。另外,车购税也以消费为税基,可考虑从现在的中央税转为地方税。

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